Ruolo e responsabilità del pubblico funzionario nell'evoluzione dello Stato di diritto

La responsabilità amministrativa e la responsabilità contabile si collocano nell'ambito del più ampio genus della responsabilità patrimoniale dei pubblici dipendenti e dei soggetti legati all'Ente pubblico da un rapporto di servizio: essa include anche il profilo attinente alla responsabilità civile degli agenti pubblici verso i terzi che, tuttavia, si ripercuote automaticamente sulla responsabilità amministrativa nell'ottica del danno indiretto. La terminologia utilizzata in dottrina per indicare tale responsabilità è piuttosto varia: alcuni parlano di responsabilità gestoria, altri di responsabilità erariale, ma la definizione più accreditata e storicamente consolidata risulta essere quella di responsabilità patrimoniale.Il lavoro si prefigge lo scopo di delineare organicamente, inserendolo nella variegata esperienza europea, il quadro del complesso sistema delle responsabilità a carattere patrimoniale, cui sono soggetti nello, o in occasione dello, svolgimento dei loro compiti, gli agenti pubblici, anche detti funzionari, intendendo per tali gli operatori a qualsiasi titolo della funzione amministrativa. La metodologia seguita nella costruzione del sistema si fonda sull'esame dei singoli profili connessi alla responsabilità a carattere patrimoniale dei funzionari, costantemente confrontato con i medesimi istituti degli altri ordinamenti europei. Data l'indubbia circostanza che la posizione del funzionario, ancor più che di quella del magistrato, è fortemente influenzata dai rapporti tra pubblici poteri ed altri soggetti dell'ordinamento, si è fatto, in via pregiudiziale, un cenno alle forme statuali realizzatesi nell'Europa moderna e contemporanea, per esaminare poi la posizione attuale del funzionario, che viene ricostruita con spirito critico. In particolare, nel primo capitolo si intende sottoporre, seppur sinteticamente, all'attenzione del lettore una ricostruzione della genesi e degli sviluppi dello Stato moderno europeo: la successione storica delle forme che hanno caratterizzato tale vicenda costituisce, infatti, premessa indispensabile per i capitoli successivi poiché mira ad indagare la nascita dell'idea stessa di pubblica amministrazione.Nel secondo capitolo, è ricostruito il dibattito precedente all'entrata in vigore della Costituzione sulla responsabilità della pubblica amministrazione: la ricostruzione storica dimostrerà quanto sia stata avvertita la problematica e quanti sforzi siano stati compiuti al fine di bilanciare interessi contrapposti, quali quelli del funzionario, del cittadino che subisce un danno e della pubblica amministrazione stessa.Successivamente, ci si soffermerà sulla nozione stessa di funzionario, nonché su quella di funzionario cd. di fatto quale soggetto che, in assenza di un atto di investitura, per mancanza del titolo di legittimazione o per vizi del titolo stesso, ciò nonostante esercita potestà pubbliche. Infatti, centrale e punto di partenza nel discorso della tutela del cittadino nei confronti della funzione pubblica è la figura poliedrica del funzionario pubblico e dei suoi rapporti con la pubblica amministrazione, di cui costituisce emanazione in situazioni di immedesimazione .Nel dettaglio, nel capitolo terzo è stato analizzato l'aspetto della responsabilità patrimoniale del funzionario verso i cittadini, mantenendo, invero, sullo sfondo la responsabilità complementare verso l'ente di appartenenza, senza però trascurare quella connessa e spesso concorrente degli enti pubblici verso i terzi, nella consapevolezza che esse s'integrano in rapporto di necessaria complementarietà, l'una con le altre, per formare un sistema unitario "originale" volto ad una piena tutela della cittadinanza sulla base di una ragionevole ripartizione del peso economico delle conseguenze dannose derivanti dalla cura degli interessi pubblici.Le interferenze pubblicistiche, che ancora pur marginalmente permangono nella materia de qua, specie nell'area del civil law, e che hanno tanto interessato la dottrina amministrativistica, non sono invero tali da caratterizzare forme di responsabilità che per disciplina e natura intrinseca sono certo "civili" sotto tutti gli aspetti, per la circostanza obiettiva del comune fine di contemperare opposti interessi di soggetti dell'ordinamento posti, almeno sotto l'aspetto de quo, su piani paritetici .Non è, infatti, rilevabile in alcun ordinamento esaminato una deformazione dei principi di diritto comune, tale da indurre a configurarle espressione di un diritto eccezionale, anche se può risultare certo utile qualificarle forme speciali di responsabilità civile, pure in relazione al collegamento con quella dell'ente verso i terzi e del funzionario verso l'ente di appartenenza.La specialità attiene più che altro alla particolarità delle situazioni giuridiche riscontrabili, con conseguenti specificazioni della disciplina di diritto comune, che viene ad adeguarsi ad esse senza sostanziali distonie .In tal senso il discorso si riallaccia a una nuova impostazione formulata recentemente da un'autorevole dottrina, che persegue la ricomposizione del "tessuto di una rinnovata teoria dell'illecito extracontrattuale" e si interroga nel contempo su "quali debbano essere gli interessi, o, se si vuole, i valori, alla stregua dei quali va ridefinita la conformazione delle fattispecie di responsabilità civili nei vari ordinamenti" .Nella stessa ottica sembra trovarsi nella sostanza un orientamento , che predilige l'individuazione degli specifici caratteri della responsabilità civile, allorché coinvolga un funzionario o il suo ente di appartenenza, piuttosto che trasferire i risultati dell'analisi condotta in campo privatistico al tema più specifico della responsabilità in esame.Ad evitare una mera esegesi della normativa in vigore in Italia, è sembrato più produttivo utilizzare prevalentemente il criterio sistematico, combinando così il metodo induttivo al procedimento a priori, nel senso di ricercare nel diritto positivo i principi comuni della materia nei principali Paesi europei, disponendoli in forme logicamente ordinate e soddisfacenti, ai fini dello studio organico di ciascuna realtà giuridica .In tal modo il confronto critico tra i modelli vigenti in Europa viene operato sia a livello di sistema complessivo di responsabilità, al fine di ricavarne una visione d'insieme, sia a livello di singoli aspetti, per fissare elementi comuni e differenziati.La ricerca dei valori sottostanti questa forma speciale di responsabilità civile costituisce forse lo scopo più ambizioso, in quanto consente di ritrovare una comune matrice culturale tra Paesi europei che ad un superficiale esame appaiono molto diversificati nelle soluzioni contingenti.Così la conoscenza di tale istituto con il metodo del confronto spaziale, non disdegnante anche profili di evoluzione nel tempo – non limitandosi ad offrire un mero microrisultato settoriale, teso a delineare uno degli innumerevoli modelli presenti nei vari ordinamenti giuridici studiati – consente un allargamento dell'orizzonte a più di una struttura essenziale degli ordinamenti analizzati , sì da poter affermare che viene messa in rilievo una delle loro caratteristiche fondanti.Lo studio dell'istituto della responsabilità patrimoniale del funzionario pubblico, nel confronto dinamico con le esperienze maturate negli altri Paesi europei, evidenzia, soprattutto in virtù di una riscontrata circolazione dei relativi modelli, un nucleo comune di principi che, al di là della distinzione tra civil law e common law, fanno intravedere la possibilità di un maggiore avvicinamento e di una organica armonizzazione tra i relativi ordinamenti per la realizzazione di un auspicabile "common core" della responsabilità de qua.L'ultimo capitolo del presente studio completa l'excursus delle responsabilità, prevalentemente patrimoniali, cui sono assoggettati i funzionari pubblici, intendendo per tali i soggetti partecipi a qualsiasi titolo di una gestione pubblica .Anche in questa sede, per una più completa comprensione, si è inteso inquadrare l'istituto nel più ampio contesto europeo, nel cui ordinamento si colloca, con sottoposizione a principi e prescrizioni ormai cogenti ed immediatamente applicabili, in una continua osmosi culturale.La materia della responsabilità nelle gestioni pubbliche è in forte evoluzione, come dimostrano gli interventi legislativi degli ultimi anni, che ne hanno ampliato il campo, superando una visione esclusiamente risarcitoria, per introdurre ipotesi di responsabilità sanzionatorio-punitive a carattere pecuniario, con conseguenze personali ridondanti a limitazioni di status.Proprio questa variegata realtà legislativa suscita un particolare interesse per la materia e la necessità di tentare una ricostruzione che mantenga e/o riconduca detta materia al diritto speciale, evitando il pericolo, sempre latente, che la sua estrema peculiarità la spinga nel diritto eccezionale, con deviazione dai principi di civiltà giuridica ormai comunemente accettati nella comunità internazionale ed europea.Ad evitare il prospettato pericolo è utile, anzi indispensabile, seguire come ferrea metodica una logica sistematica, fondata su un'estrema coerenza nello sviluppo dialettico di un pensiero, che dalle premesse, costituite dai principi e dalle norme fondamentali interne, europee ed internazionali, si sviluppi, "srotolandosi" sino ad includere correttamente le più minute disposizioni al riguardo.In tale consapevolezza risulta centrale il costante riferimento al diritto comune, che nella materia analizzata è rappresentata essenzialmente dal diritto civile e dal diritto processuale civile, cui ormai si va uniformando il diritto amministrativo a seguito delle limitazioni di quelle posizioni di privilegio ampiamente riconosciute in un passato ancora recente ad una amministrazione centralizzata ed autoritaria