Potere regolamentare e sindacato giurisdizionale. Disapplicazione e ragionevolezza nel processo amministrativo sui regolamenti

Premessa alla II Edizione. – Introduzione. – Parte Prima: L’effettività della tutela nel processo amministrativo e il problema dei regolamenti. – Sezione Prima: I. Effettività della tutela giurisdizionale e processo amministrativo dopo la legge 21 luglio 2000, n. 205. Lo sviluppo del processo oltre l’annullamento. – II. Cognizione sul fatto e giurisdizione piena, di spettanza, concentrata. Giurisdizione di diritto soggettivo e selezione giudiziale degli interessi. – III. Effettività della tutela e giurisdizione sui regolamenti. – IV. Segue. Le critiche dottrinali nei confronti del giudizio amministrativo in tema di regolamenti. – V. Le altre forme di tutela sui regolamenti. La disapplicazione dei regolamenti del giudice ordinario. La Corte costituzionale ed i regolamenti. La tesi di Mortati. Esposito e la sindacabilità del “diritto vivente regolamentare”. – VI. Segue. Attualità della questione e prospettive di riforma. – Sezione Seconda: VII. Il potere regolamentare del Governo. In particolare: regolamenti indipendenti, di delegificazione e principio di legalità. – VIII. Segue. Delegificazione e nullità del regolamento. – IX. Il potere regolamentare dopo la riforma del titolo V della Costituzione attuata con la legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3. – X. Segue. La seconda edizione della fuga dal regolamento. La crisi del nuovo parallelismo tra potere legislativo e potere regolamentare. Le ragioni della flessibilità e la sussidiarietà dinamica. – XI. Segue. I riflessi della flessibilità interpretativa e della sussidiarietà dinamica sul potere regolamentare statale. Orientamenti della Corte costituzionale e del Consiglio di Stato. – XII. Segue. Il sistema delle Conferenze. Accordi, intese e competenze per materia sui regolamenti. – XIII. Segue. I regolamenti degli enti territoriali. Invalidità del regolamento. “Risultato” e principi generali. – XIV. Le prospettive ed i limiti del potere regolamentare statale. Indicazioni ricostruttive. L’art. 5 del codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 163/2006). – XV. Segue. Le vie di sbocco per il potere regolamentare statale: a) Corte cost., sent. n. 303/2003; b) le materie trasversali; c) gli accordi in Conferenza Stato-Regioni. – XVI. Segue. Accordi Stato-Regioni ed efficacia specificativa. Fondamento e riflessi processuali. – XVII. I regolamenti degli enti locali. La portata dell’art. 117, 6° comma, nella dottrina. Principio di legalità ed esigenza di una lettura sistematica. Il problema della cedevolezza. – Sezione Terza: XVIII. Regolamenti delle autorità indipendenti. Introduzione al tema. Il potere di regolazione. – XIX. Il primo livello: il fondamento costituzionale del potere normativo delle autorità. – XX. Il secondo livello. I regolamenti delle autorità in relazione al principio di legalità ed alle riserve di legge. Le opinioni favorevoli ai regolamenti “per obiettivi” ed ai poteri impliciti. – XXI. Segue. Le opinioni che affermano la prevalenza del principio di legalità sostanziale e delle riserve di legge sul potere normativo delle autorità. – XXII. Segue. I principi e le garanzie dell’ordinamento nei riguardi dei regolamenti “per obiettivi”. Ancora sui limiti al potere regolamentare. – XXIII. Il terzo livello. Regolamenti delle autorità indipendenti e garanzie procedimentali. – XXIV. Segue. L’art. 23 della legge n. 262/2005 (legge “sul risparmio”). Obbligatorietà della motivazione e del procedimento per consultazione. – XXV. Segue. L’AIR (analisi di impatto della regolamentazione). – XXVI. I vizi del procedimento di consultazione pubblica e l’art. 21-octies della legge n. 241/1990. – Sezione Quarta: XXVII. Prime considerazioni ricostruttive. Poliformismo del potere regolamentare e tutela giurisdizionale. – Parte Seconda: Le origini del processo amministrativo sui regolamenti. – I. I limiti al potere regolamentare nel pensiero di Cammeo e Orlando. – II. Segue. Analogie e diversità tra atto amministrativo e atto normativo ai fini del controllo di giurisdizione. – III. Il regolamento e la teoria formale-sostanziale: il regolamento come atto amministrativo “improprio”. Tutela dei diritti e dell’interesse legittimo oppositivo nello Stato liberale. Il fondamento di legalità del regolamento nel pensiero di Zanobini. – IV. La giurisprudenza degli anni ’30 e il favor per un controllo speciale sui regolamenti: il caso De Marco-Comune di Napoli e il caso Bacherini-Comune di Firenze. – V. Le resistenze dottrinali alla equiparazione dei regolamenti agli atti amministrativi ai fini del controllo giurisdizionale. La svolta del Consiglio di Stato nel caso Cosentini-Comune di Perugia. Disapplicazione in via d’eccezione. – VI. Segue. Disapplicazione e questioni pregiudiziali. – VII. La giurisprudenza classica ed il principio per il quale il giudice amministrativo annulla e non disapplica i regolamenti, al pari degli atti amministrativi. – VIII. La dottrina successiva e la qualificazione del regolamento come atto normativo. – IX. Considerazioni conclusive e prospettive per la giurisprudenza. – Parte Terza: Il processo amministrativo e gli atti generali. I. L’impugnazione e l’annullamento degli atti amministrativi generali davanti al giudice amministrativo. – II. Le ragioni dell’omologazione degli atti amministrativi generali ai regolamenti nel processo amministrativo. L’incerta linea distintiva tra le due figure. – III. Segue. Giudizio sui regolamenti e discrezionalità amministrativaIV. I tratti distintivi del sindacato giurisdizionale sugli atti amministrativi generali. – V. Il sindacato di ragionevolezza sugli atti amministrativi generali. Discrezionalità e profondità del controllo. – VI. Fondamento e limiti del potere di emanare atti di predeterminazione delle decisioni amministrative future. Implicazioni sul piano del sindacato giurisdizionale. – VII. Sindacato sulla discrezionalità amministrativa e sindacato sulle norme. Il caso degli atti amministrativi generali. – Parte Quarta: Giurisdizione di diritto soggettivo e linee di tendenza della giurisprudenza. – I. La giurisprudenza classica sull’impugnazione dei regolamenti e le ambiguità tra la giurisdizione di diritto soggettivo e diritto oggettivo. – II. La tesi di Alberto Romano e la distinzione tra volizione-azione e volizione preliminare. – III. Volizione-azione e volizione preliminare nella giurisprudenza. Effetto lesivo e legittimazione a ricorrere. – IV. Le linee di tendenza della giurisprudenza. Volizioni preliminari e centralità dell’atto applicativo. – V. Segue. Sindacato di ragionevolezza e giudicato conformativo: la divaricazione tra giudizio sui provvedimenti e giudizio sui regolamenti. Lo scrutinio di ragionevolezza della Corte costituzionale e quello del giudice amministrativo. – VI. Le linee di tendenza della giurisprudenza. Inoppugnabilità della volizione-azione e disapplicazione: il caso Santex e la compatibilità del termine di decadenza col principio comunitario di effettività della tutela giurisdizionale. – Parte Quinta: Disapplicazione e sindacato di ragionevolezza. – I. La disapplicazione del regolamento secondo Cons. Stato, sez. V, n. 154/1992. – II. La dottrina classica favorevole alla disapplicazione del giudice amministrativo. – III. La disapplicazione e il bilanciamento dei valori costituzionali contrapposti. – IV. Disapplicazione dei regolamenti e risoluzione di antinomie tra le fonti. La disapplicazione “normativa”. – V. Disapplicazione normativa e diritto comparato. – VI. Segue. In particolare, la portata del sindacato nell’ordinamento tedesco. – VII. Disapplicazione e giurisdizione esclusiva. – VIII. Il punto di arrivo del giudice amministrativo: la distinzione tra disapplicazione provvedimentale e disapplicazione normativa. – IX. Disapplicazione normativa e giudicato. – X. Disapplicazione normativa facoltativa e disapplicazione normativa obbligatoria. – XI. Ragionevolezza e sindacato sui limiti del potere regolamentare nella più recente giurisprudenza. – Parte Sesta: Considerazioni conclusive. I. Il punto di arrivo della ricerca. Riepilogo. – II. Problemi aperti. Disapplicazione “normativa”, antinomie, eccesso di potere e principi generali dell’azione amministrativa. – III. Segue. Il sindacato sulla volizione preliminare e la pubblicità delle decisioni di annullamento. – IV. Ancora sulle caratteristiche del moderno potere regolamentare. – V. Gli standards di una tutela effettiva sui regolamenti. Il principio di necessaria adeguatezza della tutela. – VI. Gli standards di tutela e il sindacato del giudice amministrativo. – Indice degli autori.