Schengen oder Scherbenhaufen?

Was 1985 beschlossen wurde — und was nicht Das ursprüngliche Schengen-Abkommen war, bei aller späteren Mythologisierung, ein nüchternes bürokratisches Instrument. Es zielte auf die Abschaffung der lästigen Paßkontrollen an den Binnengrenzen der Unterzeichnerstaaten und auf die Harmonisierung des Güterverkehrs. Die fünf Gründungsstaaten kannten sich gut — politisch, kulturell, wirtschaftlich. Die Idee war: Wenn wir einander vertrauen, brauchen wir keine Schlagbäume zwischen uns. Was hingegen nicht beschlossen wurde, ist mindestens ebenso bedeutsam: Eine gemeinsame, verbindlich durchgesetzte Außengrenze wurde zwar konzeptionell erwähnt, ihre Sicherung aber den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen. Dieser konstruktive Fehler — denn anders kann man ihn kaum nennen — sollte sich als strukturelle Hypothek erweisen, die bis heute nicht abgetragen ist. Der Politikwissenschaftler Didier Bigo bezeichnete dieses Arrangement bereits früh als ein „System asymmetrischer Verantwortung": Alle profitieren von offenen Binnengrenzen, aber nicht alle tragen gleichermaßen zur Sicherung der Außengrenze bei (Bigo, 1994). Das Schengener Durchführungsübereinkommen von 1990 — der eigentliche Rechtsrahmen — enthielt in Artikel 3 die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, ihre Außengrenzen wirksam zu kontrollieren. Eine schöne Verpflichtung. Wer sie durchsetzen sollte, wie Verstöße sanktioniert werden könnten und was im Falle des Versagens eines einzelnen Staates zu geschehen hatte — darüber schwieg das Dokument mit der Eleganz eines Diplomaten, der eine unbequeme Frage überhört hat.