Laureato in Giurisprudenza nell’ Università degli Studi di Milanonel 1957, si dedica all'insegnamento, partendo dall’ Università di Pavia, dove è titolare dell’ insegnamento nell’Università di Pavia dal 1971. Ha effettuato soggiorni di studio nelle Università di Monaco di Baviera e di Heidelberg. Nel periodo 1978-2009 è detentore della cattedra di Diritto Amministrativo nella Facoltà di Scienze Politiche dell’Università di Milano. È stato preside della facoltà di Scienze Politiche della stessa università dal 1984 al 1986. È collaboratore de «Il Sole 24 Ore».
Con l'editore Giuffrè ha pubblicato: L'accesso ai documenti amministrativi. Regolamento 27 giugno 1992, n. 352 (1994), Codice delle leggi, regolamenti e decreti amministrativi. Aggiornamento al 1º marzo 1994 (1994), Leggi fondamentali del diritto amministrativo. Vol. 1: Organizzazione e attività. Aggiornato al 1º giugno 1994. (1994), La fabbrica delle leggi. Leggi speciali e leggi di principio (1994), Codice del comune e della provincia. Organizzazione e attività. Vol. 2 (1995), L’Azione amministrativa (2005), il commento al Codice dei contratti pubblici (2007), Le specialità nelle leggi (2016), Le Linee Guida e le leggi (2016).